Официальный сайт
|
|
Российские законодатели решили поправить Европу и наделили городских чиновников полномочиями местного самоуправления
Александр НИКИТИН
Управление местом
Местное самоуправление до известной степени всегда было чуждо России. Идея местного самоуправления пришла к нам с Запада вместе с такими понятиями, как демократия, равенство граждан перед законом, разделение властей.
В России местного самоуправления в том смысле, в котором оно понимается на Западе, никогда не было. Введенное царским указом во второй половине XIX века земство обладало лишь отдельными элементами местного самоуправления. Местные Советы депутатов трудящихся могли бы стать органами местного самоуправления, но не имели возможности в полной мере проявить себя, поскольку были задавлены жестокой диктатурой партии коммунистов. Реальным местное самоуправление в форме местных советов народных депутатов в России было только краткий период с 1990 года по 1993 год и было полностью устранено в ходе ельцинского государственного переворота. Однако деятельность народных депутатов, большинство из которых вообще слабо себе представляло, для чего они избирались и чем должны заниматься в этот период краха социалистической экономики, не была и не могла быть оценена населением по достоинству.
Для народа, как тогда, так и сейчас, вся вертикаль власти от главы сельского административного округа до президента выступает как единое целое. И это вполне естественно. Отличие местного самоуправления в России от государственной власти сегодня не в принципах организации управления, а в компетенции, то есть в вопросах местного значения, которые должны решать органы местного самоуправления. Поэтому мы сегодня в России фактически имеем не местное самоуправление, а управление местом. Самое удивительное заключается в том, что это управление местом вместо местного самоуправления у нас закреплено законодательно. Давайте проанализируем, как это произошло.
С разделением или без?
Если мы говорим о принципах организации истинного местного самоуправления, то мы опять должны обратиться к опыту Европы, который был обобщен и закреплен 15 октября 1985 года в Европейской хартии местного самоуправления. Понятие местного самоуправления в хартии звучит так:
"1. Под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения.
2. Это право осуществляется советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования. Советы или собрания могут иметь подотчетные им исполнительные органы. Это положение не исключает обращения к собраниям граждан, референдуму или любой другой форме прямого участия граждан, если это допускается законом".
Данная Европейская хартия является и нашим внутренним законодательством, поскольку подписана и ратифицирована 11 апреля 1998 года и вступила в силу для Российской Федерации 1 сентября 1998 года.
Прошу обратить внимание читателей, что, согласно Хартии, местное самоуправление осуществляется советами и собраниями, которые могут иметь подотчетные им исполнительные органы. Исполнительные органы местным самоуправлением не являются. Выборные органы как раз и создаются для того, чтобы рассматривать все без исключения вопросы местного значения, и, таким образом, принцип разделения властей на представительные (нормотворческие) и исполнительные органы отсутствует, поскольку он чужд местному самоуправлению.
Как же это замечательное положение трансформируется на нашей российской ниве?
В федеральном законе от 6 октября 2003 года "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" записано:
"Местное самоуправление в Российской Федерации — форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, — законами субъектов Российский Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.
…Органы местного самоуправления — избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения…"
Обращаю внимание читателей, что в нашем российском законе введено два новшества, которые, с моей точки зрения, резко отличают данный закон от хартии. Первое: образуемые представительными органами органы управления названы также органами местного самоуправления. Второе: образованные органы наделяются собственной компетенцией, и при этом об их подотчетности образовавшим их выборным органам нет ни слова. Таким образом, вопреки европейской Хартии о местном самоуправлении, предполагается закрепить принцип разделения властей и вывести местную бюрократию из-под контроля населения.
Вне зоны контроля
Посмотрим далее, что происходит с понятием самоуправления на уровне регионов, в частности, в нашей Саратовской области.
В законе Саратовской области "О местном самоуправлении в Саратовской области" записано:
"Статья 29. Администрация муниципального образования.
1. Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления, осуществляющие исполнительно-распорядительные функции по вопросам местного самоуправления, составляют администрацию муниципального образования.
Администрация муниципального образования формируется главой муниципального образования самостоятельно в пределах средств, предусмотренных в местном бюджете.
2. Администрация муниципального образования подконтрольна жителям, представительному органу в пределах его компетенции, а по вопросам, возложенным на нее государственным органом в соответствии с федеральным законодательством и законодательством области, соответствующему органу исполнительной власти".
Я хочу отметить, что это редакция, еще не приведенная в соответствие с новым федеральным законом, но и она содержит в себе положение, сводящее местное самоуправление к пустому звуку. Прежде всего, вместо подотчетности администрации местного самоуправления представительному органу вводится понятие подконтрольности, что не одно и то же. Кроме того, сама подконтрольность ограничена компетенцией представительного органа. Таким образом, данным саратовским областным законом в органы местного самоуправления вводится принцип разделения властей, характерный для государственных органов.
Посмотрим далее, что происходит непосредственно в муниципальных образованиях.
В Уставе города Саратова от 22 декабря 1996 года записано:
"Систему органов местного самоуправления города образуют:
— представительный орган — Саратовская городская Дума (именуемая по тексту настоящего Устава — городская Дума), — действующая на основании Положения о Саратовской городской Думе, принимаемого городской Думой;
— исполнительный орган — Администрация города Саратова (именуемая по тексту настоящего Устава — Администрация города), — действующая на основании Положения об Администрации города Саратова, принимаемого городской Думой.
Главой муниципального образования является Мэр города — глава городского самоуправления.
…Порядок осуществления контрольной деятельности устанавливается Регламентом городской Думы. Результаты контрольной деятельности Думы заслушиваются и утверждаются на ее заседаниях".
Итак, в уставе нашего любимого города и представительный орган, и администрация города в равной степени отнесены к органам местного самоуправления, и таким образом чуждый для местного самоуправления принцип разделения властей реализован на уровне муниципального образования. Вместо подотчетности администрации города закреплено аморфное право контроля, которое осуществляется в рамках регламента городской думы.
Что же, обратимся к регламенту. В регламенте Саратовской городской думы в отношении контроля записано следующее:
"6.3.1. Контроль за деятельностью администрации, ее структурных подразделений и должностных лиц осуществляется в форме:
— запросов (по мере необходимости);
— заслушивания информации о работе структурных подразделений администрации (один раз в полугодие);
— отчетов структурных подразделений администрации города о своей работе (ежегодно).
Информация и отчеты о работе структурных подразделений администрации заслушиваются на заседаниях соответствующих по направлению деятельности постоянных комиссий и Думы. Постоянная комиссия и Дума имеют право заслушать внеочередную информацию или отчет".
Как говорится, приехали. Глава администрации, первое должностное лицо города, олицетворяющее собой администрацию города, вообще никак и никем не контролируется, а администрация города отчитывается не в целом за свою работу, а в лице структурных подразделений, и причем не перед городской думой, а перед комиссиями думы.
В таких случаях говорят, что коррупционный потенциал предлагаемой схемы управления равен 100 процентам. Созданы идеальные условия для всевозможных злоупотреблений. Я не знаю, соответствуют ли действительности данные о злоупотреблениях мэра г. Саратова, опубликованные в местных СМИ. Но тот факт, что все условия для таких злоупотреблений налицо, у меня не вызывает сомнений.
Из того факта, что местная бюрократия фактически бесконтрольна и никак не связана с населением муниципальных образований, вытекает другой очень важный и принципиальный вывод: государственная власть неизбежно будет принимать попытки включить местную администрацию муниципальных образований в жесткую вертикаль власти. И это понятно: ни одна нормальная государственная власть не может позволить, чтобы на ее территории действовали никому не подотчетные самоуправные чиновники.
О том, что надо сделать для того, чтобы у нас в Саратовской области родилось местное самоуправление, мы поговорим в следующей статье.
Адрес статьи на сайте:
http://www.bogatej.ru/?chamber=maix&art_id=0&article=4112004113751&oldnumber=271